سلامت اداری و راه‌های مبارزه با فساد اداری
Article data in English (انگلیسی)
مقدمه
يكي از اقدامات اساسي مديران جامعه بايد شناسايي راه‌كارهاي مبارزه با فساد اداري باشد. اين اقدام نبايد براي پيداكردن راه‌هاي موقتي و فصلي براي يك دستگاه خاص باشد. روش‌هاي مرسومي وجود دارد كه معمولاً با مطالعات ميداني صورت مي‌گيرد و هر جا فسادي ملاحظه شود با آن مقابله مي‌شود. اين در صورتي است كه مبارزه با فساد اداري در جامعه‌اي جدّي و فراگير باشد. سپس بايد بازخورد آن بررسي شود كه در اثر اين مبارزات، چه قدر فساد كمتر شده است. اين روش معمولي است كه در همه دنيا وجود دارد. اما مسئولان كشور و نخبگان جامعه به اين نتيجه رسيده‌اند كه صرفاً با يك برنامه كوتاه مدت نمي‌توان فساد اداري را ريشه كن كرد، بلكه كار علمي لازم است و بايد به آن اهتمام ورزيد. براي اينكه با اين گونه مسائل به‌طور ريشه‌اي برخورد كنيم، ابتدا بايد تلقي خود را از فساد اداري بدانيم و اينكه چرا فساد اداري در جامعه‌اي پيدا مي‌شود، و چگونه مي‌توان از آن جلوگيري كرد، و سؤالاتي از اين دست كه مسائلي ريشه‌اي و بنيادي هستند.
فرهنگ حاكم بر جامعه و منبع تدوين قوانين و مقررات
در اين راستا، مي‌توان گفت: اصولاً شكل‌گيري هر جامعه و تداوم حيات آن، وابسته به مقرراتي است كه در آن جامعه حاكم است. اگر قوانين رعايت نشود، جامعه به هرج و مرج كشيده مي‌شود. يك جامعه انسانيِ واحد داراي فرهنگ، مقررات و ضوابطي است كه رفتارها و كيفيت ارتباط افراد را با يكديگر تنظيم مي‌كند. منابع قوانين و مقررات در هر جامعه متفاوت است. در برخي جوامع، سنت‌هاي قديمي و قومي و عشيره‌اي مبناي قانون است؛ در برخي ديگر، مردم با رأي خود و انتخاب نمايندگاني در مجلس، به‌طور غيرمستقيم قانون وضع مي‌كنند، و به اصطلاح قانون منطبق برخواست و پسند مردم است. در برخي كشورها نيز مردم‌سالاري ديني حاكم است كه در چارچوب ضوابط ديني صورت مي‌گيرد. شكل‌گيري قوانين و مقررات در نظام جمهوري اسلامي بر همين اصل مبتني است؛ يعني در وضع قانون، براساس ارزش‌ها و ضوابط كلي اسلام و مصالح آن تصميم‌گيري مي‌شود. تصميم‌گيري درباره بخشي از اين مقررات و قوانين، مربوط به قوة مقننه و دستگاه قانون‌گذاري است، و بخشي هم به دلائل مختلفي ـ به دولت واگذار شده است؛ تصميماتي كه كابينه مي‌گيرد و يا مقرراتي كه وضع مي‌كند، حكم قانون را در قوه مجريه دارد.
بنابراين، در هر نظامي، وضع قوانين به نظام ارزشي جامعه وابسته است؛ و اينكه دين در آنها نقش حياتي داشته باشد، يا نه، براساس چه ارزش‌هايي قانون وضع كنند؟
سازوكارهاي اجراي قوانين
بعد از وضع قانون، بايد آموزش داده شود تا مردم بدانند چه قانوني وجود دارد كه بايد رعايت شود. به علاوه، بايد قانون توجيه‌پذير باشد؛ يعني مردم باور كنند كه اين كار به نفع آنان است و مصالح ايشان را تأمين مي‌كند و جلوي مفاسد را مي‌گيرد. از سوي ديگر، پس از وضع و آموزش قانون، بايد انگيزه لازم و كافي براي اجراي قانون، در مردم ايجاد كرد. بالاخره، قانون خواه ناخواه منافع گروهي را محدود مي‌كند. وقتي مي‌گويند: اين كار را نبايد كرد، يا اين كار را بايد كرد، كسي كه دلش مي‌خواهد آزاد باشد و از هر راهي شده سوءاستفاده كند، تصور مي‌كند كه به او محدوديت‌هايي تحميل شده است. دلش مي‌خواهد از زير بار قانون شانه خالي كند و دوست دارد منافع خودش را تأمين كند. پس غير از آموزش و توجيه قانون، بايد انگيزه اجراي قانون را نيز در مردم زنده كرد. اگر مردم تصور كنند كه اين قوانين ناعادلانه و دست و پا گير است، قانون بي‌فايده است و مردم سعي مي‌كنند از زير بار قانون شانه خالي كنند و به‌دنبال بهانه مي‌گردند تا تخلف كنند. پس لازم است، غير از آموزش دادن، يك دستگاه تربيتي وجود داشته باشد كه صلاحيت‌هاي اخلاقي لازم را در مردم به وجود بياورد.
در جامعه‌اي كه دين حاكم باشد، بالاترين عاملي كه مي‌تواند مقررات را نهادينه كند، تعهد به دين، واجب و حرام باور به حساب و كتاب و قيامت و عذاب ابدي است. هر قدر اينها قوي‌تر باشد، انگيزه براي عمل به قانون بيشتر خواهد بود. با اين حال، آدمي مختار است؛ و اين گونه نيست كه همه افراد جامعه به قوانين پايبند باشند.
تجربه هزاران ساله زندگي بشر نشان داده است كه در هر جامعه‌اي هنجارشكناني وجود دارند كه بعد از همه اين مراحل، باز هم دلشان مي‌خواهد منافع خودشان را از راه‌هاي غير مشروع تأمين كنند؛ ازاينرو، قانو‌ن‌شكني مي‌كنند. اين موضوع در بسياري از كشورهاي جهان، كه خود مدعي رعايت قانون هستند، هم رخ مي‌دهد، و كمابيش در همه جا وجود دارد. كشوري را سراغ نداريم كه هيچ تخلف قانوني و يا هنجارشكني در آن انجام نگيرد. براي جلوگيري از اين كار و اينكه بتوان جلوي هنجارشكني را در جامعه گرفت، هم انديشه بشري و هم دستور و قانون الهي، به ما آموخته است كه، بايد در درجه دوم، قانوني وضع شود براي متخلفان و هنجارشكنان؛ اگر كسي تخلف كرد، قوانين كيفري وجود داشته باشد كه آنان را مجازات كند. اين قانوني است براي متخلفان از قانون؛ يعني هنگامي كه قانوني وضع مي‌شود، اگر مردم تخلف كردند، براي اينكه اين تخلف تكرار نشود، قانون ديگري وضع مي‌كنند كه جنبة بازدارندگي داشته باشد. آن قانون دوم، هم همين مراحل را بايد طي كند.
هنر وجود اين قوانين در نظام‌هاي سياسي، اين است كه تخلفات كمتر شود. اگر قوانين كيفري درست رعايت شود، بازرسي‌ها درست انجام گيرد، قوانين رعايت شود، تبعيضي نباشد، صاحبان قدرت نفوذ پيدا نكنند، آنگاه تخلفات كمتر خواهد شد. اين يك موضوع ايده‌آل است. بهترين جامعه، جامعه‌اي است كه تخلفات و هنجارشكني‌ها در آن كمتر باشد. اما نمي‌توان جامعه‌اي را سراغ گرفت كه تخلف و يا هنجارشكني در آن نباشد. در انديشه ديني ظاهراً جامعه مهدوي و زمان ظهور ولي عصر هم اين طور نيست كه در آن تخلف نباشد. با اين تفاوت كه آن نظام عادلانه‌اي است؛ كسي نمي‌تواند از كيفرش فرار كند. در نظام و جامعه مهدوي يك دستگاه حاكمه عادل وجود دارد كه متخلفان را مجازات مي‌كند.
شيوه‌هاي مبارزه نظام اسلامي با فساد اداري
در نظام‌هاي سياسي عادي، علاوه بر تصويب قانون و اجراي آن، بازرساني براي شناسايي متخلفان وجود دارند. اما بسياري اوقات، خود بازرسان كه آموزش داده مي‌شوند و استخدام مي‌شوند، و كارشناساني كه براي جلوگيري از فساد و تخلفات اداري به‌كار گرفته مي‌شوند، توسط افرادي تطميع شده و با رشوه آنها را مي‌خرند. گويا راه دزدي و فساد جديدي باز مي‌شود و تخلفات اداري گسترش مي‌يابد.
پس چه بايد كرد؟ مراحل ياد شده، كاملاً منطقي است. معني ندارد بدون قانون عادلانه، انتظار داشته باشيم جامعه عادلانه‌اي داشته باشيم. در صورت وقوع فساد اداري، بايد بررسي كرد چه كسي تخلف كرده است. قوه قضائيه بايد ثابت كند كه چه كسي تخلف كرده است. و بالاخره، مجري قانون و پليس قضايي نقش بازدارندگي دارد. پس، از ابتدا به يك عامل بازدارنده احتياج است؛ در نظام‌هاي سياسي دنيا، از قوة قهريه، حبس، جزاي نقدي و تنبيه بهره مي‌گيرند. اما در نظام‌هاي الهي، و جامعه ديني، كه مردم پايبند به دين هستند، علاوه بر مراحل مزبور، ترس از خدا نيز معيار مهمي است. ازاينرو، نظارت و اجراي قانون معنا و مفهومي ديگر دارد.
اگر افراد دين‌دار باشند، قانون‌گذارش قانون را درست وضع مي‌كند؛ زيرا مصالح مردم را قانون‌گذار به خوبي مي‌داند. در وضع قانون، رعايت مصالح مردم (و نه خودش) مهم است. در اين نظام، هر مسئوليتي كه به كسي بسپاريد، احتمال تخلف دارد، ولي عوامل بازدارندة بيروني كارساز و راه‌چاره اصلي نيست، بلكه يك عامل دروني نيز لازم دارد. البته عوامل بيروني هم في‌الجمله نقش‌هايي دارند، مثلاً تشويق مؤثر است؛ نيروهاي انتظامي، گاهي واقعاً فداكاري‌هايي مي‌كنند و از رشوه‌هاي سنگين صرف‌نظر مي‌كنند؛ تنبيه، مواخذه، بازداشت و مجازات‌هاي پيش‌بيني شده هم مؤثر است، اما اينها درمان قطعي نيست، به علاوه كه محدوديت‌هايي دارد. ازاينرو، اگر كسي چنين ايثاري كرده، از گرفتن رشوه چشم‌پوشي كند، همه تعجب مي‌كنند كه چگونه كسي حاضر شده از گرفتن رشوه صرف‌نظر كند! اما اين چند اتفاقات در ميان بازرسان، قضات و... دنيا اندك است. بنابراين، در قانون‌گذاري همه اين فرآيندها را بايد رعايت كرد و از قانون‌گذاري تا اجرا و نظارت بايد سازوكارهاي لازم را پيش‌بيني كرد. اما روح همه اينها و آن چيزي كه مي‌تواند تأثير آنها را تضمين كند، عامل معنوي و دروني است. اين عامل دروني، دين و ترس از خدا، توجه‌هاي مربوط به دين، فرهنگ و معارف ناب الهي است.
البته بعضي از اقوام هم هستند كه طبق يك تربيت‌هايي، عامل اخلاقي دروني را در افراد تقويت مي‌كنند؛ ولي بهترين عاملي كه مي‌تواند عموميت و عمق داشته باشد، ايمان و تقوا و ترس از خدا است.
فساد اداري يعني چه؟ مصداق روشن فساد اداري اين است كه قانون صحيحي وضع شده، آموزش لازم هم به مردم داده شده، ابزارهاي بازدارندگي هم تهيه شده، بازرسي و نظارت هم وجود دارد، ولي كساني در عين حال ريسك مي‌كنند و تخلف مي‌كنند. اين موارد كم هم نيست. بعضي از تخلفات بسيار شرم‌آور است. ما بايد همه اين مراحل را دقيقاً رعايت كنيم. اما همه اينها مربوط به پليس نيست، بلكه قانون‌گذاري كه در مجلس مي‌خواهد قانون وضع كند، يا كسي كه در كابينه مي‌خواهد تصميم‌گيري كند، بايد سازوكارهاي لازم را در نظر بگيرد. اما كار اساسي، آموزش و فرهنگ‌سازي و تربيت از همان دوران طفوليت است. مبارزه با فساد در جامعه اگر بخواهد ريشه‌اي باشد، از آموزش ابتدايي آغاز مي‌شود و در نظام آموزشي بايد جدي گرفته شود. در برنامه‌هاي تلويزيوني و رسانه‌هاي ارتباطي بايد فرهنگ‌سازي شود. در اين زمينه، همه دستگاه‌هاي متولي فرهنگ بايد نقش سازنده خود را در فرهنگ‌سازي به خوبي ايفا كنند. در اين صورت، مي‌توان شاهد كاهش هنجارشكني‌ها در جامعه بود.
بنابراين پليس كشور مي‌تواند با اختياراتي كه دارد و با استفاده از حقوق و اختياراتي كه قانون به او داده، برنامه‌هايي را عملياتي كند و آموزش‌هاي لازم را به نيروهاي نظامي و انتظامي بدهد. آگاهي به قانون چندان دشوار نيست، ولي مهم‌تر از آن، تقويت انگيزة رعايت قانون است. دستگاه‌ها بايد خودشان قانون خود را رعايت كنند. در اين ميان، طبيعي است كه تخلفات بازرسان و ناظران و مجريان قانون دور از انتظار است. به‌ويژه دستگاه قضايي نيز در اين زمينه نقش برجسته‌اي دارد. اگر اين دستگاه فاسد شد، ديگر مردم به چه اميد داشته باشند؟ بنابراين، طبق اين تحليل، بايد براي پليس دو نهاد و ارگان پيش‌بيني شود؛ يكي براي آموزش‌هاي لازم نسبت به قوانين و مقررات، و ديگري براي، تربيت اخلاقي و فرهنگ‌سازي به منظور بالا بردن سطح تعهد افراد جامعه. اين يك كار ريشه‌اي و اساسي و بنيادين است. بايد براي برنامه‌ريزي اين كار، متخصصان بنشينند فكر كنند كه مطالبي كه براي پليس بيشتر اهميت دارد، و تعهدآور است، كدام است؟ آنها را از متون اسلامي و از تجارب ديگران استخراج و در قالب يك برنامه جامع تنظيم كنند و آنها را آموزش دهند. اين آموزش‌ها هم بايد كوتاه‌مدت، ميان‌مدت و بلندمدت باشد. براي هر دستگاهي اين امر لازم است.
ابتدا بايد از ورودي دستگاه‌ها شروع كرد و گزينش‌ها را حساب شده انجام داد. فردي كه مي‌خواهيد استخدام كنيد، بايد زمينه اين نكات را در او بررسي كنيد. افراد متخصص و متعهد را بايد شناسايي و با آموزش‌هاي لازم به كار گرفت. متأسفانه معمولاً، در نظام‌هاي سياسي دنيا، اين گونه است كه روي تعهدهاي اخلاقي چندان تكيه نمي‌شود. همه كشورهاي دنيا در گزينش‌ها حساسيت‌هاي لازم را دارند. در گزينش نيروهاي انساني، به سلامت بدني، سلامت فكري، سياسي و وابستگي‌هاي حزبي و تا حدودي اخلاقي توجه مي‌كنند. ما هم بايد در نظام اسلامي در گزينش نيروهاي انساني بر تعهد اخلاقي و سلامت فكري و سياسي توجه كنيم. در اين ميان، تعهد اخلاقي و ملكه تقوا بسيار مهم است. بايد فكري كرد كه اين جهت تقويت شود؛ در نظام ديني ما تعهد اصلي اساسي است. براي ما اخلاق و دين مساوي است، چون اخلاق ما اخلاق اسلامي است. براساس مباني ديني، پايبندي به اخلاق و تعهد اصلي اساسي است. اگر افراد ملكة تقوا و كنترل دروني داشته باشند، و به دين و آخرت ايمان داشته باشند، هرگز دنبال فساد نمي‌روند. اگر اين كار را بكنيم، مي‌توان اطمينان پيدا كرد كه واقعاً يك كار ريشه‌اي انجام گرفته است. در گزينش‌ها اصالت خانوادگي، سوابق كاري، و پرس‌وجو از محيط زندگي فرد ضروري است.
مسئله دوم، تشويق كارمندان صالح است. رئيس دستگاه بايد اين كار را جدي بگيرد. در فرمايشات اميرالمؤمنين براي مالك اشتر، بر اين مسئله تأكيد شده است كه كارمندان صالح با كارمند خاطي نبايد پيش تو يكسان باشند. بايد به افراد صالح اهميت داد، احترام كرد، و با انواع تشويقهاي رواني و كمك‌هاي مالي به افراد و اعطاي مزايا، زمينه افزايش تعهد فرد را در سازمان افزايش داد. دربارة نوع تشويق هم بايد تحقيقات ميداني صورت گيرد كه چه نوع تشويقي بيشتر مؤثر است، شايد براي بسياري از كارمندان ما، يكي از بهترين تشويق‌ها، اين است كه بگويند در سال يك روز مي‌توانيد به زيات امام رضا و يا عتبات عاليات و يا ديدار مقام معظم رهبري برويد. واقعاً ممكن است براي كساني، اين‌گونه تشويق‌ها از هر جايزه مادي بيشتر ارزش داشته باشد؛ زيرا تشويقهاي معنوي، ماندگارتر است، بودجه آن‌چناني هم نمي‌خواهد. مسئلة سوم، مؤاخذه و برخورد با كارمندان خاطي است. بايد با افراد خاطي متناسب با نوع تخلف، برخورد كرد مثل تذكر، درج در پروند، و يا تنبيه‌هاي شديدتر.
بايد افراد در سازمان احساس كنند نظارت جدي بر كار آنها در سازمان وجود دارد. و افراد زيره ذره‌بين هستند و كارهاي خوب و يا بد آنها به چشم مي‌آيد.
بنابراين، سه عامل براي جلوگيري از فساد اداري لازم است: اول، در گزينش دقت بيشتر شود و روي عامل تعهد اخلاقي تكيه شود؛ دوم، تشويق و پاداش؛ و سوم، مواخذه و برخورد. علاوه بر اينكه فرهنگ‌سازي و ارائه آموزش‌هاي لازم براي اطلاع از قوانين و مقررات ضروري است. از ميان همه اينها، تربيت‌هاي اخلاقي مهم‌تر است. بايد مطالعه كرد كه چگونه بايد آن را در سازمان توسعه داد و نهادينه كرد. برنامه‌ها در اين عرصه را بايد در سه مرحله كوتاه‌مدت، ميان‌مدت و بلندمدت اجرا كرد. همه اين برنامه‌ها براي اين است كه كار پليس و اهميت كار او، كه تأمين امنيت جامعه است، داراي نقشي بسيار حياتي است. نقش پليس و دستگاه قضايي درحفظ دستاوردهاي جامعه اسلامي بسيار حساس و سرنوشت‌ساز است.
