سلامت اداري و راه‌هاي مبارزه با فساد اداري

سال چهارم، شماره اول، پياپي 9، پاييز و زمستان 1393

استاد علّامه مصباح يزدي*

چكيده

آسيب‌شناسي نظام اداري و شناسايي راه‌كارهاي مبارزه با فساد اداري با هدف نيل به سلامت اداري، از جمله موضوعات مهم و ضروري براي نظام اسلامي است. جوامع مختلف، با توجه به نوع نظام مورد پذيرش خود، شيوه‌هايي را براي سلامت اداري خود تدوين و مورد اجرا قرار مي‌دهند. توجه به گرايش‌هاي افراد مورد گزينش، آموزش‌هاي لازم قوانين و مقررات و نظارت بر حسن اجراي قوانين و... از جمله اين شيوه‌ها است.    
در نظام مردم‌سالاري ديني، افزون بر موارد فوق و دقت و حساسيت در گزينش‌ها، تعهد اخلاقي و پايبندي به دين و آموزه‌هاي ديني، و تقوا و ملكه دروني و تشويق‌ها و تنبيه‌ها از جمله مواردي است كه براي نيل به سلامت اداري بسيار مهم و حايز اهميت است.

كليدواژه‌ها: سلامت اداري، تعهد اخلاقي، فساد اداري، گزينش.



* اين سخنراني در ديدار با دست‌اندركاران همايش ملي سلامت اداري در تاريخ 29/7/1393 ايراد گرديده است.

 


مقدمه

يكي از اقدامات اساسي مديران جامعه بايد شناسايي راه كارهاي مبارزه با فساد اداري باشد. اين اقدام نبايد براي پيداكردن راه هاي موقتي و فصلي براي يك دستگاه خاص باشد. روش هاي مرسومي وجود دارد كه معمولاً با مطالعات ميداني صورت مي گيرد و هر جا فسادي ملاحظه شود با آن مقابله مي شود. اين در صورتي است كه مبارزه با فساد اداري در جامعه اي جدّي و فراگير باشد. سپس بايد بازخورد آن بررسي شود كه در اثر اين مبارزات، چه قدر فساد كمتر شده است. اين روش معمولي است كه در همه دنيا وجود دارد. اما مسئولان كشور و نخبگان جامعه به اين نتيجه رسيده اند كه صرفاً با يك برنامه كوتاه مدت نمي توان فساد اداري را ريشه كن كرد، بلكه كار علمي لازم است و بايد به آن اهتمام ورزيد. براي اينكه با اين گونه مسائل به طور ريشه اي برخورد كنيم، ابتدا بايد تلقي خود را از فساد اداري بدانيم و اينكه چرا فساد اداري در جامعه اي پيدا مي شود، و چگونه مي توان از آن جلوگيري كرد، و سؤالاتي از اين دست كه مسائلي ريشه اي و بنيادي هستند.

فرهنگ حاكم بر جامعه و منبع تدوين قوانين و مقررات

در اين راستا، مي توان گفت: اصولاً شكل گيري هر جامعه و تداوم حيات آن، وابسته به مقرراتي است كه در آن جامعه حاكم است. اگر قوانين رعايت نشود، جامعه به هرج و مرج كشيده مي شود. يك جامعه انسانيِ واحد داراي فرهنگ، مقررات و ضوابطي است كه رفتارها و كيفيت ارتباط افراد را با يكديگر تنظيم مي كند. منابع قوانين و مقررات در هر جامعه متفاوت است. در برخي جوامع، سنت هاي قديمي و قومي و عشيره اي مبناي قانون است؛ در برخي ديگر، مردم با رأي خود و انتخاب نمايندگاني در مجلس، به طور غيرمستقيم قانون وضع مي كنند، و به اصطلاح قانون منطبق برخواست و پسند مردم است. در برخي كشورها نيز مردم سالاري ديني حاكم است كه در چارچوب ضوابط ديني صورت مي گيرد. شكل گيري قوانين و مقررات در نظام جمهوري اسلامي بر همين اصل مبتني است؛ يعني در وضع قانون، براساس ارزش ها و ضوابط كلي اسلام و مصالح آن تصميم گيري مي شود. تصميم گيري درباره بخشي از اين مقررات و قوانين، مربوط به قوة مقننه و دستگاه قانون گذاري است، و بخشي هم به دلائل مختلفي ـ به دولت واگذار شده است؛ تصميماتي كه كابينه مي گيرد و يا مقرراتي كه وضع مي كند، حكم قانون را در قوه مجريه دارد.

بنابراين، در هر نظامي، وضع قوانين به نظام ارزشي جامعه وابسته است؛ و اينكه دين در آنها نقش حياتي داشته باشد، يا نه، براساس چه ارزش هايي قانون وضع كنند؟

سازوكارهاي اجراي قوانين

بعد از وضع قانون، بايد آموزش داده شود تا مردم بدانند چه قانوني وجود دارد كه بايد رعايت شود. به علاوه، بايد قانون توجيه پذير باشد؛ يعني مردم باور كنند كه اين كار به نفع آنان است و مصالح ايشان را تأمين مي كند و جلوي مفاسد را مي گيرد. از سوي ديگر، پس از وضع و آموزش قانون، بايد انگيزه لازم و كافي براي اجراي قانون، در مردم ايجاد كرد. بالاخره، قانون خواه ناخواه منافع گروهي را محدود مي كند. وقتي مي گويند: اين كار را نبايد كرد، يا اين كار را بايد كرد، كسي كه دلش مي خواهد آزاد باشد و از هر راهي شده سوءاستفاده كند، تصور مي كند كه به او محدوديت هايي تحميل شده است. دلش مي خواهد از زير بار قانون شانه خالي كند و دوست دارد منافع خودش را تأمين كند. پس غير از آموزش و توجيه قانون، بايد انگيزه اجراي قانون را نيز در مردم زنده كرد. اگر مردم تصور كنند كه اين قوانين ناعادلانه و دست و پا گير است، قانون بي فايده است و مردم سعي مي كنند از زير بار قانون شانه خالي كنند و به دنبال بهانه مي گردند تا تخلف كنند. پس لازم است، غير از آموزش دادن، يك دستگاه تربيتي وجود داشته باشد كه صلاحيت هاي اخلاقي لازم را در مردم به وجود بياورد.

در جامعه اي كه دين حاكم باشد، بالاترين عاملي كه مي تواند مقررات را نهادينه كند، تعهد به دين، واجب و حرام باور به حساب و كتاب و قيامت و عذاب ابدي است. هر قدر اينها قوي تر باشد، انگيزه براي عمل به قانون بيشتر خواهد بود. با اين حال، آدمي مختار است؛ و اين گونه نيست كه همه افراد جامعه به قوانين پايبند باشند.

تجربه هزاران ساله زندگي بشر نشان داده است كه در هر جامعه اي هنجارشكناني وجود دارند كه بعد از همه اين مراحل، باز هم دلشان مي خواهد منافع خودشان را از راه هاي غير مشروع تأمين كنند؛ ازاين رو، قانو ن شكني مي كنند. اين موضوع در بسياري از كشورهاي جهان، كه خود مدعي رعايت قانون هستند، هم رخ مي دهد، و كمابيش در همه جا وجود دارد. كشوري را سراغ نداريم كه هيچ تخلف قانوني و يا هنجارشكني در آن انجام نگيرد. براي جلوگيري از اين كار و اينكه بتوان جلوي هنجارشكني را در جامعه گرفت، هم انديشه بشري و هم دستور و قانون الهي، به ما آموخته است كه، بايد در درجه دوم، قانوني وضع شود براي متخلفان و هنجارشكنان؛ اگر كسي تخلف كرد، قوانين كيفري وجود داشته باشد كه آنان را مجازات كند. اين قانوني است براي متخلفان از قانون؛ يعني هنگامي كه قانوني وضع مي شود، اگر مردم تخلف كردند، براي اينكه اين تخلف تكرار نشود، قانون ديگري وضع مي كنند كه جنبة بازدارندگي داشته باشد. آن قانون دوم، هم همين مراحل را بايد طي كند.

هنر وجود اين قوانين در نظام هاي سياسي، اين است كه تخلفات كمتر شود. اگر قوانين كيفري درست رعايت شود، بازرسي ها درست انجام گيرد، قوانين رعايت شود، تبعيضي نباشد، صاحبان قدرت نفوذ پيدا نكنند، آنگاه تخلفات كمتر خواهد شد. اين يك موضوع ايده آل است. بهترين جامعه ، جامعه اي است كه تخلفات و هنجارشكني ها در آن كمتر باشد. اما نمي توان جامعه اي را سراغ گرفت كه تخلف و يا هنجارشكني در آن نباشد. در انديشه ديني ظاهراً جامعه مهدوي و زمان ظهور ولي عصر هم اين طور نيست كه در آن تخلف نباشد. با اين تفاوت كه آن نظام عادلانه اي است؛ كسي نمي تواند از كيفرش فرار كند. در نظام و جامعه مهدوي يك دستگاه حاكمه عادل وجود دارد كه متخلفان را مجازات مي كند.

شيوه هاي مبارزه نظام اسلامي با فساد اداري

در نظام هاي سياسي عادي، علاوه بر تصويب قانون و اجراي آن، بازرساني براي شناسايي متخلفان وجود دارند. اما بسياري اوقات، خود بازرسان كه آموزش داده مي شوند و استخدام مي شوند، و كارشناساني كه براي جلوگيري از فساد و تخلفات اداري به كار گرفته مي شوند، توسط افرادي تطميع شده و با رشوه آنها را مي خرند. گويا راه دزدي و فساد جديدي باز مي شود و تخلفات اداري گسترش مي يابد.

پس چه بايد كرد؟ مراحل ياد شده، كاملاً منطقي است. معني ندارد بدون قانون عادلانه، انتظار داشته باشيم جامعه عادلانه اي داشته باشيم. در صورت وقوع فساد اداري، بايد بررسي كرد چه كسي تخلف كرده است. قوه قضائيه بايد ثابت كند كه چه كسي تخلف كرده است. و بالاخره، مجري قانون و پليس قضايي نقش بازدارندگي دارد. پس، از ابتدا به يك عامل بازدارنده احتياج است؛ در نظام هاي سياسي دنيا، از قوة قهريه، حبس، جزاي نقدي و تنبيه بهره مي گيرند. اما در نظام هاي الهي، و جامعه ديني، كه مردم پايبند به دين هستند، علاوه بر مراحل مزبور، ترس از خدا نيز معيار مهمي است. از اين رو، نظارت و اجراي قانون معنا و مفهومي ديگر دارد.

اگر افراد دين دار باشند، قانون گذارش قانون را درست وضع مي كند؛ زيرا مصالح مردم را قانون گذار به خوبي مي داند. در وضع قانون، رعايت مصالح مردم (و نه خودش) مهم است. در اين نظام، هر مسئوليتي كه به كسي بسپاريد، احتمال تخلف دارد، ولي عوامل بازدارندة بيروني كارساز و راه چاره اصلي نيست، بلكه يك عامل دروني نيز لازم دارد. البته عوامل بيروني هم في الجمله نقش هايي دارند، مثلاً تشويق مؤثر است؛ نيروهاي انتظامي، گاهي واقعاً فداكاري هايي مي كنند و از رشوه هاي سنگين صرف نظر مي كنند؛ تنبيه، مواخذه، بازداشت و مجازات هاي پيش بيني شده هم مؤثر است، اما اينها درمان قطعي نيست، به علاوه كه محدوديت هايي دارد. ازاين رو، اگر كسي چنين ايثاري كرده، از گرفتن رشوه چشم پوشي كند، همه تعجب مي كنند كه چگونه كسي حاضر شده از گرفتن رشوه صرف نظر كند! اما اين چند اتفاقات در ميان بازرسان، قضات و... دنيا اندك است. بنابراين، در قانون گذاري همه اين فرآيندها را بايد رعايت كرد و از قانون گذاري تا اجرا و نظارت بايد سازوكارهاي لازم را پيش بيني كرد. اما روح همه اينها و آن چيزي كه مي تواند تأثير آنها را تضمين كند، عامل معنوي و دروني است. اين عامل دروني، دين و ترس از خدا، توجه هاي مربوط به دين، فرهنگ و معارف ناب الهي است.

البته بعضي از اقوام هم هستند كه طبق يك تربيت هايي، عامل اخلاقي دروني را در افراد تقويت مي كنند؛ ولي بهترين عاملي كه مي تواند عموميت و عمق داشته باشد، ايمان و تقوا و ترس از خدا است.

فساد اداري يعني چه؟ مصداق روشن فساد اداري اين است كه قانون صحيحي وضع شده، آموزش لازم هم به مردم داده شده، ابزارهاي بازدارندگي هم تهيه شده، بازرسي و نظارت هم وجود دارد، ولي كساني در عين حال ريسك مي كنند و تخلف مي كنند. اين موارد كم هم نيست. بعضي از تخلفات بسيار شرم آور است. ما بايد همه اين مراحل را دقيقاً رعايت كنيم. اما همه اينها مربوط به پليس نيست، بلكه قانون گذاري كه در مجلس مي خواهد قانون وضع كند، يا كسي كه در كابينه مي خواهد تصميم گيري كند، بايد سازوكارهاي لازم را در نظر بگيرد. اما كار اساسي، آموزش و فرهنگ سازي و تربيت از همان دوران طفوليت است. مبارزه با فساد در جامعه اگر بخواهد ريشه اي باشد، از آموزش ابتدايي آغاز مي شود و در نظام آموزشي بايد جدي گرفته شود. در برنامه هاي تلويزيوني و رسانه هاي ارتباطي بايد فرهنگ سازي شود. در اين زمينه، همه دستگاه هاي متولي فرهنگ بايد نقش سازنده خود را در فرهنگ سازي به خوبي ايفا كنند. در اين صورت، مي توان شاهد كاهش هنجارشكني ها در جامعه بود.

بنابراين پليس كشور مي تواند با اختياراتي كه دارد و با استفاده از حقوق و اختياراتي كه قانون به او داده، برنامه هايي را عملياتي كند و آموزش هاي لازم را به نيروهاي نظامي و انتظامي بدهد. آگاهي به قانون چندان دشوار نيست، ولي مهم تر از آن، تقويت انگيزة رعايت قانون است. دستگاه ها بايد خودشان قانون خود را رعايت كنند. در اين ميان، طبيعي است كه تخلفات بازرسان و ناظران و مجريان قانون دور از انتظار است. به ويژه دستگاه قضايي نيز در اين زمينه نقش برجسته اي دارد. اگر اين دستگاه فاسد شد، ديگر مردم به چه اميد داشته باشند؟ بنابراين، طبق اين تحليل، بايد براي پليس دو نهاد و ارگان پيش بيني شود؛ يكي براي آموزش هاي لازم نسبت به قوانين و مقررات، و ديگري براي، تربيت اخلاقي و فرهنگ سازي به منظور بالا بردن سطح تعهد افراد جامعه. اين يك كار ريشه اي و اساسي و بنيادين است. بايد براي برنامه ريزي اين كار، متخصصان بنشينند فكر كنند كه مطالبي كه براي پليس بيشتر اهميت دارد، و تعهدآور است، كدام است؟ آنها را از متون اسلامي و از تجارب ديگران استخراج و در قالب يك برنامه جامع تنظيم كنند و آنها را آموزش دهند. اين آموزش ها هم بايد كوتاه مدت، ميان مدت و بلندمدت باشد. براي هر دستگاهي اين امر لازم است.

ابتدا بايد از ورودي دستگاه ها شروع كرد و گزينش ها را حساب شده انجام داد. فردي كه مي خواهيد استخدام كنيد، بايد زمينه اين نكات را در او بررسي كنيد. افراد متخصص و متعهد را بايد شناسايي و با آموزش هاي لازم به كار گرفت. متأسفانه معمولاً، در نظام هاي سياسي دنيا، اين گونه است كه روي تعهدهاي اخلاقي چندان تكيه نمي شود. همه كشورهاي دنيا در گزينش ها حساسيت هاي لازم را دارند. در گزينش نيروهاي انساني، به سلامت بدني، سلامت فكري، سياسي و وابستگي هاي حزبي و تا حدودي اخلاقي توجه مي كنند. ما هم بايد در نظام اسلامي در گزينش نيروهاي انساني بر تعهد اخلاقي و سلامت فكري و سياسي توجه كنيم. در اين ميان، تعهد اخلاقي و ملكه تقوا بسيار مهم است. بايد فكري كرد كه اين جهت تقويت شود؛ در نظام ديني ما تعهد اصلي اساسي است. براي ما اخلاق و دين مساوي است، چون اخلاق ما اخلاق اسلامي است. براساس مباني ديني، پايبندي به اخلاق و تعهد اصلي اساسي است. اگر افراد ملكة تقوا و كنترل دروني داشته باشند، و به دين و آخرت ايمان داشته باشند، هرگز دنبال فساد نمي روند. اگر اين كار را بكنيم، مي توان اطمينان پيدا كرد كه واقعاً يك كار ريشه اي انجام گرفته است. در گزينش ها اصالت خانوادگي، سوابق كاري، و پرس وجو از محيط زندگي فرد ضروري است.

مسئله دوم، تشويق كارمندان صالح است. رئيس دستگاه بايد اين كار را جدي بگيرد. در فرمايشات اميرالمؤمنين عليه السلام براي مالك اشتر، بر اين مسئله تأكيد شده است كه كارمندان صالح با كارمند خاطي نبايد پيش تو يكسان باشند. بايد به افراد صالح اهميت داد، احترام كرد، و با انواع تشويق هاي رواني و كمك هاي مالي به افراد و اعطاي مزايا، زمينه افزايش تعهد فرد را در سازمان افزايش داد. دربارة نوع تشويق هم بايد تحقيقات ميداني صورت گيرد كه چه نوع تشويقي بيشتر مؤثر است، شايد براي بسياري از كارمندان ما، يكي از بهترين تشويق ها، اين است كه بگويند در سال يك روز مي توانيد به زيات امام رضا عليه السلام و يا عتبات عاليات و يا ديدار مقام معظم رهبري برويد. واقعاً ممكن است براي كساني، اين گونه تشويق ها از هر جايزه مادي بيشتر ارزش داشته باشد؛ زيرا تشويق هاي معنوي، ماندگارتر است، بودجه آن چناني هم نمي خواهد. مسئلة سوم، مؤاخذه و برخورد با كارمندان خاطي است. بايد با افراد خاطي متناسب با نوع تخلف، برخورد كرد مثل تذكر، درج در پروند، و يا تنبيه هاي شديدتر.

بايد افراد در سازمان احساس كنند نظارت جدي بر كار آنها در سازمان وجود دارد. و افراد زيره ذره بين هستند و كارهاي خوب و يا بد آنها به چشم مي آيد.

بنابراين، سه عامل براي جلوگيري از فساد اداري لازم است: اول، در گزينش دقت بيشتر شود و روي عامل تعهد اخلاقي تكيه شود؛ دوم، تشويق و پاداش؛ و سوم، مواخذه و برخورد. علاوه بر اينكه فرهنگ سازي و ارائه آموزش هاي لازم براي اطلاع از قوانين و مقررات ضروري است. از ميان همه اينها، تربيت هاي اخلاقي مهم تر است. بايد مطالعه كرد كه چگونه بايد آن را در سازمان توسعه داد و نهادينه كرد. برنامه ها در اين عرصه را بايد در سه مرحله كوتاه مدت، ميان مدت و بلندمدت اجرا كرد. همه اين برنامه ها براي اين است كه كار پليس و اهميت كار او، كه تأمين امنيت جامعه است، داراي نقشي بسيار حياتي است. نقش پليس و دستگاه قضايي درحفظ دستاوردهاي جامعه اسلامي بسيار حساس و سرنوشت ساز است